一、行政强制措施的概念和特征

一般意义上，行政强制措施是指政府或行政管理部门出于特定目的(不限于查处违法行为)，对特定管理对象采取的临时限制其某种权利行使的措施。

行政处罚案件中的强制措施是指行政执法机关为查处违法行为，对特定违法嫌疑人的人身和财物依法强制采取的限制措施。对违法嫌疑人的人身采取强制措施是法律赋予公安机关的专有职权，《行政处罚程序规定》规定的强制措施仅限于工商行政管理机关在调查取证阶段对违法嫌疑人的财物采取的限制措施，包括查封、扣押以及责令暂停销售。

其实，先行登记保存也具有强制措施的性质。但由于先行登记保存措施的强制性集中在证据保全方面，而其他强制措施不限于此，《行政处罚程序规定》遂将先行登记保存与强制措施作了区别规定。

行政强制措施主要有以下几个重要特征：

1.由法律、法规设定。

实施行政处罚，必须在保障行政机关有效实施行政管理维护公共利益、社会秩序与保护公民、法人或其他组织的合法权益之间实现统一或平衡。为了防止行政机关滥用强制措施，现有的强制措施均由法律、法规设定，如强行划拨银行存款被专门明确为法律权属。我国正在制定中的“行政强制法”将进一步明确和规范行政强制措施的设立和实施。

2.有严格的实施程序、规范和时效性。

在现有规定强制措施的工商行政管理法律法规中，均规定了实施这些强制措施必须遵守的程序，如审批程序、操作程序等。根据相关规定，对当事人财物采取强制措施的范围限于当事人涉嫌违法的财物，不能随意变更和扩大。法律、法规对采取强制措施的时间范围均有明确规定，违反规定的，强制措施依法失效。

3.既有证据保全的功能，又有保障行政处罚顺利进行的作用。

先行登记保存这类主要以证据保全为目的的措施，与行政处罚案件中常用的强制措施不同。在调查取证阶段，实施查封、扣押等典型的强制措施，一方面可以有效地保全证据，保证案件调查顺利进行;另一方面可以在较长时间(相对于先行登记保存)内避免当事人的财物被转移，保障行政处罚决定作出后能够顺利得以执行。

二、依法设定和实施强制措施的意义和作用

依法设定和实施强制措施有两方面的意义。

一方面，可以提高行政监管和执法的效率，满足行政机关正常履行职责的需要。以工商行政管理机关在监管商品质量过程中实施的查封、扣留财物措施为例，对涉嫌销售不合格商品特别是不符合食品安全标准的商品的，如不实施强制措施，就不能及时阻止当事人继续从事违法行为，不能及时掌握证据并确保证据妥善保存，以至于影响到查清违法事实、有效处罚违法行为人、彻底消除违法后果。因为，当事人完全可能在行政机关监管不力的情况下，将物品转移甚至销售，造成更严重的危害后果。

另一方面，可以维护行政管理相对人的合法权益。行为的强制性和对权利的限制性是行政强制措施的两大特点。所谓行为的强制性是指行政机关的这类具体行政行为不以当事人的意志为转移，具有不可对抗性。所谓对权利的限制是指实施强制措施的具体效果表现为对权利人权利的限制，影响其对物品的占有、使用或处分。

因此，行政强制措施的设定和实施必须依法进行。在“行政强制法”出台之前，《行政处罚程序规定》对工商行政管理机关实施强制措施的根据和程序依法作出的具体规定，具有实践意义。

三、实施行政强制措施的基本要求

《行政处罚程序规定》第三十五条规定：“法律、法规规定查封、扣押等行政强制措施的，可以根据具体情况实施。采取强制措施的，应当告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。采取查封、扣押等行政强制措施，或者解除行政强制措施，应当经工商行政管理机关负责人批准。”

《行政处罚程序规定》关于实施行政强制措施的基本要求涉及四项内容：

(一)采取行政强制措施应当以法律、法规为依据

行政强制措施涉及对行政管理相对人财产权利的限制。然而，行政机关在实施行政强制措施时，行政管理相对人的行为是否违法，实际上还处于需要进一步核实的阶段。因此，行政强制措施的实施在一定程度上具有不确定性。

提高行政强制措施适用法律的位阶，旨在尽量避免行政强制措施的广泛设立和实施，尽可能防止出现损害行政管理相对人合法权益的情况。《行政处罚程序规定》所作的规定，符合我国有关法律、法规的规定，也符合“行政强制法”的立法精神。

规定采取行政强制措施应当以法律、法规为根据，还表明具体采取的行政强制措施的种类、条件和适用对象必须以与违法行为相关的特定法律、法规为根据。由于行政监管范围广泛，行政违法行为五花八门，行政强制措施又必须具有很强的针对性，所以很难找到能够普遍适用的强制措施。

目前，法律、法规对强制措施的种类、适用条件、适用对象等均作出了具体规定，工商行政管理机关在实践中必须准确把握。例如，查处不正当竞争案件不能按《无照经营查处取缔办法》的规定采取行政强制措施。

现行工商行政管理法律、法规关于行政强制措施的规定，主要有：

1.《反不正当竞争法》第十七条第(三)项。根据该条的规定，必要时可以责令被检查的涉嫌从事不正当竞争活动的经营者暂停销售。

2.《产品质量法》第十八条第一款第(四)项。根据该条的规定，必要时可以查封、扣押有严重质量问题的产品，以及直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具。

3.《商标法》第五十条第一款第(四)项。根据该条的规定，对有证据证明是侵犯他人注册商标专用权的物品，可以查封、扣押。

4.《反垄断法》第三十九条。根据该条的规定，反垄断执法机构调查涉嫌垄断行为，可以查封、扣押相关证据，查询经营者的银行账户。

5.《食品安全法》第七十七条。根据该条的规定，可以查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备;查封违法从事食品生产经营活动的场所。

6.《无照经营查处取缔办法》第九条。根据该条的规定，可以查封、扣押与无照经营行为有关的合同、票据、账簿以及其他资料;查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品(商品)等财物;查封有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营场所。

7.《公司登记管理条例》第六十五条。根据该条的规定，可以临时扣留(不超过10天)需要认定的营业执照。

8.《直销管理条例》第三十五条第一款第(四)项。根据该条的规定，可以查封、扣押违法企业的有关材料和非法财物。

9.《禁止传销条例》第十四条第一款。根据该条的规定，可以查封、扣押涉嫌传销的有关合同、票据、账簿等资料，产品(商品)、工具、设备、原材料等财物;查封涉嫌传销的经营场所;申请人民法院冻结违法资金。

10.《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十七条。根据该条的规定，可以查封从事违法经营活动的场所，扣押从事违法活动的专用工具、设备。

此外，《棉花质量监督管理条例》、《乳品质量安全监督管理条例》、《世界博览会标志保护条例》等行政法规对行政强制措施也有具体规定。