案件核审制度是行政处罚程序中的一个重要环节，是工商行政管理机关内部监督的重要内容和方式，对保证案件质量、促进依法行政具有重要作用。

一、 核审的概念和特征

核审是指法制机构在行政处罚程序中对办案机构的案件调查结论进行书面审查，并对其是否合法、合理提出书面意见的内部监督行为。《行政处罚程序规定》进一步完善了核审的范围和类型，明确了核审机构的职责，规范了核审的程序，强化了核审的作用。

核审工作是工商行政管理机关依法行政的一项重要内容。核审规范化，既是制度要求，又是制度保障。核审有两个主要特征：

1.属于内部的监督、制约行为。

行政行为有内外之分。外部行政行为体现特定行政机关的职权和职责，对外部独立主体作出，即使是对特定的独立主体作出，也产生具有普遍社会意义的效果和作用。例如，工商行政管理机关对某符合公司登记条件的经营者进行登记，发放营业执照;公安机关对某醉酒驾车者进行处罚等。内部行政行为反映的是行政机关的内部管理关系。内部行政行为可以对独立主体作出(如上级机关对下级机关，机关对个人)，也可以对非独立主体作出(如机关对其下设机构)，一般不产生具有普遍社会意义的效果和作用。行政机关的行政行为一般以外部行政行为向社会表明态度和显示作用。

《行政处罚程序规定》设立了办案、核审、决定三分离的工商行政管理机关办案制度，即办案机构负责立案调查，法制机构负责核审，具有决定权的局长或副局长负责审批定案。由此可见，核审对办案起着监督和制约的作用，核审机构与办案机构共同对决定机构负责，而决定机构就作出的行政行为对社会负责。

核审的质量直接影响工商行政管理机关行政处罚行为的水平，但核审行为本身不直接对外发生效力。然而，需要注意的是，如果核审行为不符合规定，同样会直接导致工商行政管理机关的行政处罚行为程序违法，最终影响行政处罚行为的效力。

2.属于事中的监督、制约行为。

从对行政处罚行为监督的时间看，可将监督分为事前、事中和事后3个阶段。

立法规范及制度设定均属于事前监督，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》以及有关的反腐倡廉规定，分别对行政机关实施行政处罚行为作出规范。

来自于司法机关的监督和社会监督属于事后监督，如行政诉讼、舆论监督、行政复议等，发生在行政机关作出行政处罚决定后。事后监督作为补救手段，只能发生在事后，且以行政行为已造成不利后果为前提。

法制机构核审案件时，行政机关尚未正式作出行政处罚决定，拟作出的行政处罚决定尚未告知当事人。如果案件存在事实不清、证据不充分或适用法律不当甚至错误的情况，法制机构通过核审发现后，可予以纠正。如果办案机构与法制机构就案件处理存在重大分歧，可提交局务会或相关办公会议讨论决定。由此可见，案件核审制度能够有效地防止错案的发生，起到事中监督、制约的作用。

二、核审案件的类型和范围

《行政处罚程序规定》第四十六条规定：“省级工商行政管理机关可以根据本辖区的实际情况，确定辖区内各级工商行政管理机关核审案件的类型和范围。”

核审案件的类型和范围与行政处罚案件的类型和范围有密切联系。根据案件性质，核审案件可以分为内资登记、外资登记、垄断与不正当竞争、传销、制售假劣商品、商标、广告、食品安全。根据案情复杂程度，核审案件可以分为一般程序案件和简易程序案件，也可以分为大案要案、一般案件和轻微案件。核审案件的类型和范围还可以按违法金额划分。如果行政机关采取的是严格核审制度，则办案机构查办的所有行政处罚案件都必须经过核审。

《行政处罚程序规定》关于核审案件的规定，对科学设定核审制度、有效发挥核审功能具有两方面的重要作用。

(一)《行政处罚程序规定》关于核审案件的类型和范围的规定是工商行政管理机关从实际出发，坚持原则性与灵活性相结合的重要制度成果。

核审是工商行政管理机关内部监督把关的重要内容和方式，是行政处罚程序中的一项重要制度，对于保证办案质量、促进依法行政具有重要作用。因此，对核审制度既要倡导，又要落实，要从实际出发，不能作出不合理或者难以实施的规定和要求。

目前，由于各地经济发展水平不同，工商行政管理机关查办行政处罚案件的情况也有很大不同。在相对发达地区，工商行政管理机关的办案数量较多，而法制机构相对于办案机构而言，设置较为单一，人员有限，承担全部案件的核审工作有很大困难。相反，在一些经济发展相对落后的地区，工商行政管理机关的办案数量较少，系统内外均有加大案件核审工作力度的要求。此外，各地工商行政管理机关法制机构在工作职责和业务水平方面也存在一定的差异。由此可见，统一规定核审案件的类型和范围，不利于工商行政管理机关从实际情况出发，因地制宜地发挥办案机构和法制机构的优势和作用。

在实践中，部分省级工商行政管理机关根据实际情况，制定了一些核审规定，收到了良好的效果。《行政处罚程序规定》在坚持实施内部监督、充分发挥核审作用的原则下，授权各省级工商行政管理机关确定核审案件的类型和范围，既体现了案件核审工作的原则性、严肃性和连续性，又突出了案件核审工作的灵活性。

(二)《行政处罚程序规定》关于核审案件的类型和范围的规定是一项授权性规定。

工商行政管理规章对内部的管理关系作授权性规定，既符合法理，也适应合法行政、合理行政的需要。工商行政管理机关实行省级以下垂直管理的体制，使得省级工商行政管理机关有条件、有能力从实际情况出发，全面履行职责，也便于省级工商行政管理机关根据行政处罚案件的具体情况以及法制机构的设置和人员配备情况确定核审案件的类型和范围。

因此，授权省级工商行政管理机关设定案件核审的类型和范围，能够使核审制度的确立和实施更加合理。

三、核审机构

《行政处罚程序规定》第四十七条规定：“案件核审由工商行政管理机关的法制机构负责实施。工商行政管理所以自己的名义实施行政处罚的案件，由工商行政管理所的法制员负责核审。”这是对核审机构的专门规定，涉及各级工商行政管理机关的案件核审机构和各地工商行政管理所的案件核审机构。

(一) 各级工商行政管理机关的核审机构。

目前，各级工商行政管理机关基本上都设有职责健全的法制机构。规定法制机构在承担法制宣传工作和抽象行政行为的组织、协调任务，以及行政复议、行政诉讼工作的同时，负责行政执法案件的核审工作，是符合其法律机构的性质和职能设定的。明确法制机构为案件核审独立机构，有利于实现办案、核审、决定三分离的办案原则，有利于加强对行政执法的监督和制约，有利于促进工商行政管理机关依法实施行政处罚。

(二) 各地工商行政管理所的核审机构。

工商行政管理所是工商行政管理县级局和市属区分局的派出机构，即基层工商行政管理机关的分支机构。工商行政管理所依法在上级工商行政管理机关授权范围内履行监管职责，依法作出某些具体行政行为，如对集市贸易中的某些违法行为、城乡个体工商户的某些违法行为依法作出行政处罚。根据依法行政的要求和加强工商行政管理所监管作用的需要，各地工商行政管理所都设置了专职或兼职的法制员，由其承担以工商行政管理所名义处罚的行政案件的核审工作。

四、核审的登记与承办人员的指定

《行政处罚程序规定》第四十八条规定：“核审机构接到办案机构的核审材料后，应当予以登记，并指定具体承办人员负责核审工作。”这一规定表明，法制机构承担案件核审工作应遵守程序规定，实行工作责任制。

(一) 登记核审材料。

按照《行政处罚程序规定》的要求，办案机构在完成调查取证后，应写出案件终结报告，草拟行政处罚决定书，同案卷一起交由法制机构进行核审。法制机构对符合核审范围和类型的案件必须接受，并予以登记。登记时，要对核审案件的案卷进行编号造册，以便日后查询。

(二) 实行工作责任制。

法制机构收到核审材料并进行登记后，法制机构负责人应尽快将其交给具体的工作人员。承办案件核审的工作人员是第一责任人，应按照职责要求在规定的时间内完成案件核审工作。案件核审工作主要采用书面审查的原则和方式，承办人员应认真审查案件事实是否清楚和法律适用是否正确。如果发现案件事实不清，核审机构应提出意见，建议办案机构补正。

当然，这并不是说案件核审工作的具体承办人是唯一责任人。案件核审工作由法制机构承担全部责任。规定具体承办人员，有利于促使法制机构工作人员各尽其责，提高案件核审的质量和效率。

五、核审的内容

《行政处罚程序规定》第四十九条规定：“案件核审的主要内容包括：(一)所办案件是否具有管辖权;(二)当事人的基本情况是否清楚;(三)案件事实是否清楚、证据是否充分;(四)定性是否准确;(五)适用依据是否正确;(六)处罚是否适当;(七)程序是否合法。”

核审的内容是核审制度的核心，是核审工作的关键问题。

1.所办案件是否具有管辖权。

办案机构对所办案件是否具有管辖权是案件能否成立的基本问题。因此，核审机构在核审案件过程中要注意审查两方面的内容：

(1)拟实施行政处罚的主体是否具有行政处罚权。

工商行政管理机关的职责是依法从事行政执法工作，维护市场经济秩序，属于具有行政处罚权的行政机关。对于部分地方工商行政管理机关的内设机构，如果法律、法规以及省级人民政府批准的“三定”方案未明确规定其具有独立行政处罚权，则不属于具有行政处罚权的行政机关。

此外，依据法律、法规和《行政处罚程序规定》对工商行政管理所实施行政处罚具体权限的规定，如果工商行政管理所对无权以自己的名义实施行政处罚的案件拟作出行政处罚决定，属于执法主体不合格。

(2)所办案件是否符合管辖规定。

在核审案件过程中，核审机构应依据《行政处罚程序规定》的具体规定，审查办案机构是否对拟实施行政处罚的案件具有管辖权。

2.当事人的基本情况是否清楚。

当事人的基本情况关系到责任主体以及当事人的责任能力问题，直接影响拟作出的行政处罚决定的正确性。具体而言，非法成立的组织从事违法经营行为的，应以有关责任人为行政处罚责任的承担主体。未成年人和精神病人原则上不属于行政处罚责任的承担主体。审查个体工商户从事违法行为案件时，要核对当事人的姓名、性别和身份证号码与注册登记信息是否一致。审查法人或其他组织从事违法行为案件时，要注意查看公司名称、法定代表人、股东，确定其与违法行为的联系。

3.案件事实是否清楚、证据是否充分。

违法事实一般表现为违法行为的发生、变化，需要一系列的证据加以证明。审查证据的内容是审查案件事实是否清楚、证据是否充分的一个重要方面。

在案件核审过程中，首先应重点审查证明违法行为已经发生的证据。如果法律、法规对违法情节或行为危害后果有具体要求，要注意审查证明违法情节及行为危害后果的证据。

核审机构在审查案件事实和证据时，需要重点把握4个方面：

(1)证据的采集必须符合规定，否则没有证明力。例如，询问笔录必须有当事人的签名或盖章，拒不签名的应当注明;书证应标明来源等。

(2)证据之间应当协调一致。如果当事人陈述和证人证言之间存在矛盾之处，应当能用相应的证据排除或能作出合理的解释。

(3)证据应当与案件事实有关联。

(4)对当事人提出的从轻、减免或者免于处罚的抗辩，应有相应的证据予以肯定或否定。

4.定性是否准确。

案件定性准确与否关系到行政处罚的正确性，涉及当事人的切身利益。在案件核审过程中，严格审查定性是否准确是避免错案发生的重要环节。

核审机构在审查案件定性是否准确时，需要注意以下3个方面：

(1)案件定性应抓住主要矛盾，即当事人行为的性质及其社会危害性。

(2)一个行为只能定性一次，不能将一个行为肢解为多个环节分别定性处罚。

(3)对共同违法行为的定性要统一，不应按当事人在共同违法行为中的分工分别定性处罚。

5.适用依据是否正确。

核审机构应从2个方面审查办案机构的适用依据：

(1) 适用的是法律、法规，还是规章。

(2) 适用的是哪部法律、法规或者规章。

适用依据是否正确直接影响行政处罚的正确性，涉及当事人的合法权益。目前，对工商行政管理职能作出规定的法律、法规和规章有很多，存在大量竞合问题。因此，核审机构在核审案件时，不仅要在违法事实是否存在、定性是否准确方面把关，还要审查适用依据是否正确。

在以往的案件核审中，因适用依据错误被纠正的案件占有一定的比例。核审机构在案件核审过程中，应注意审查3个方面的内容：

(1)应引用上位法作为适用依据的，是否引用了下位法作为适用依据。例如，应引用法律作为适用依据的，却引用了法规作为适用依据;应引用法律、法规作为适用依据的，却引用了规章作为适用依据。

(2)所引用的法律、法规或规章是否合法有效。尤其要防止发生在部分条款已修改的情况下，仍引用原条文规定的情况。

(3)是否存在以“红头文件”作为行政处罚依据的情况。根据《行政处罚法》的规定，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。

《行政处罚法》还对规范性文件设定行政处罚的权限作出了明确规定。核审机构在案件核审过程中，要注意审查办案机构适用的依据是否合法有效。在特殊情况下，如果必须引用相关文件作为定性和裁量的参考依据，可以加以引用，但行政处罚适用的依据必须符合《行政处罚法》的有关规定。

6.处罚是否适当。

处罚适当是指行政处罚的轻重与违法行为的性质及其社会危害性相当，不枉不纵。在案件核审过程中，审查处罚是否适当，实际上就是审查办案机构是否正确行使行政处罚自由裁量权。如果行政处罚自由裁量权行使不当，就会出现重违法行为轻罚或轻违法行为重罚的现象，甚至出现该罚的不罚、不该罚的滥罚的情况，轻则造成办案不公，重则构成贪赃枉法。

近年来，各级工商行政管理机关高度重视规范行政处罚自由裁量权的行使，建立了相应的监督制度，采取了一系列有效的措施。加强案件核审就是其中一项行之有效的制度。

具体而言，核审机构在这一环节审查的重点是拟作出不予处罚、减轻处罚、从轻处罚和从重处罚决定的事实依据，包括3个方面的内容：

(1)违法行为的性质及社会危害后果。

(2)违法行为的具体情况。

(3)违法行为人的主观故意或过失情况。

7.程序是否合法。

程序是否合法可以概括为2个方面：

(1)在立案程序中，包括立案审批表在内的相关材料是否齐全。

(2)在调查取证程序中，办案机构调查取证的方式是否正确，手续是否齐全。

六、核审的意见和建议

案件核审不同于审批，但其在调查取证、拟定初步行政处罚意见与最终作出行政处罚决定之间起着重要的监督、把关作用。核审机构的核审意见是行政执法机关作出行政处罚决定的重要依据。

根据《行政处罚程序规定》第五十条的规定，核审机构应针对案件的不同情况分别提出不同的核审意见和建议，以书面形式作出。具体而言，有8种情况：

1.对认定事实清楚、证据充分确凿、适用依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法的案件，核审机构应当同意办案机构对案件拟作出的处理决定，建议报行政执法机关负责人批准后告知当事人。如果行政处罚案件经核审不存在问题，核审机构应及时报行政执法机关负责人批准，不应拖延。

2.对定性不准、适用依据错误、处罚不当的案件，核审机构应当建议办案机构修改处理决定，包括修正定性结论、修改依据、调整处罚幅度等。在案件核审过程中，核审人员应仔细审查，严格把关。

3.对事实不清、证据不足的案件，核审机构应当建议办案机构补正。在案件核审过程中，核审机构如果发现案件存在证据不足等问题，应及时建议办案机构补正，以免影响对案件的定性。

4.对程序不合法的案件，核审机构应当建议办案机构纠正。例如，立案审批表没有行政执法机关负责人签名;办案人员与案件有直接利害关系，应回避而没有回避;查封、扣押通知书上没有盖章或查封、扣押手续不全等。

5.对违法事实不成立或者已超过追责期限的案件，核审机构应当建议销案。在案件核审过程中，核审机构如果发现案件违法事实不成立或者已超过法定追责期限，应当根据《行政处罚法》的规定，如违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外，建议办案机构销案。

6.对违法事实轻微且及时予以纠正，没有造成危害后果的案件，核审机构应当建议不予行政处罚。在案件核审过程中，核审机构应严格按照《行政处罚法》的规定全面审查案件。如果案件同时符合违法事实轻微、行为人及时予以纠正、没有造成危害后果这3个条件，核审机构应作出不予行政处罚的建议。

7.对超出管辖权的案件，核审机构应当建议办案机构按有关规定移送。管辖权是行政执法机关对违法行为实施行政处罚的权限。行政执法机关不能查办没有管辖权的案件，否则属于乱作为。

8.对涉嫌犯罪的案件，核审机构应建议将案件及时移送司法机关。在实践中，曾出现对涉嫌犯罪案件不予移送，导致办案人员涉嫌渎职犯罪被检察机关起诉的情况。因此，核审机构在案件核审过程中一定要注意审查案件是否达到依法应移送的标准。

七、核审程序的结束

《行政处罚程序规定》第五十一条规定：“核审机构核审完毕，应当及时退卷。办案机构应将案卷、拟作出的行政处罚建议及核审意见报工商行政管理机关负责人审查决定。”

结束核审程序意味着核审工作的完成，需要注意两个方面的问题。

(一)核审机构退卷。

1.向办案机构退卷。

案件核审完毕后，核审机构应当及时向办案机构退卷。核审的对象是办案机构的案卷及其结论意见。在实践中，核审机构经常会作出要求办案机构修改、补正结论材料的核审意见或建议。

根据《行政处罚程序规定》的规定，立案及调查取证、核审、决定是行政处罚一般程序的3个重要环节，但这3个环节之间不完全是递进的关系。也就是说，在案件核审程序结束后，核审机构并不一定要将案卷直接递送决定机构，作出最终的行政处罚决定。

2.及时退卷。

《行政处罚程序规定》虽然没有对退卷的时间作出要求，但明确规定核审机构应当及时退卷。核审案件是为了保证行政处罚决定的正确作出，核审的效率影响着具体行政处罚案件的办理效率。因此，案件核审完毕后，核审机构应当尽快把案卷退回办案机构。

3.正确填写案件核审表。

核审完毕后，案卷中增加了案件审批表，反映核审机构的核审意见和建议。案件核审表是工商行政管理机关内部的核审机构对办案机构作出的调查终结报告、草拟的行政处罚决定书以及对整个案卷进行全面复核审查，提出书面意见时使用的文书。核审机构在填写案件核审表时应当注意3个问题：

(1)送审机构是指具体的办案机构，应当填写办案机构的名称，如商广科、经检队等。

(2)退卷时间是指核审机构提出核审意见后将案卷退回办案机构的时间，应当填写具体的日期。

(3)核审意见一栏中应填写具体的意见和建议。例如，同意，建议报批;不同意，建议纠正;存在重大瑕疵，建议修改或补正等。

如果核审机构对办案机构作出的调查终结报告、草拟的行政处罚决定书持不同意见，除提出相应的建议外，还应说明理由，如定性不准确、适用法律错误或处罚畸轻畸重等。在实际核审过程中，如果核审机构与办案机构的意见不一致，两个机构应协商处理。

办案机构按核审机构的意见重新提出处理意见，可能发生两次甚至多次核审。再次核审时，核审机构应当如实记录核审意见，并单独使用一份案件核审表。

(二)办案机构报批。

办案机构收到核审机构退回的案卷后，应当及时将案卷、拟作出的行政处罚决定及核审意见报工商行政管理机关负责人审查决定。如果核审机构的核审意见与办案机构的处理意见一致，可适用相对简单的决定程序作出行政处罚决定，如直接由工商行政管理机关负责人签名批准。如果办案机构不同意核审机构的核审意见，办案机构仍可报送工商行政管理机关负责人通过集体讨论决定。针对这种情况，《行政处罚程序规定》在行政处罚决定程序中专门设立了重大、复杂案件集体讨论的制度。